李国正:推动“两权”抵押贷款 助力乡村振兴和农民脱贫致富

2019-12-02 09:12:44 来源:石大高便资讯 阅读:451

在促进农村振兴的过程中,工业繁荣是前提和基础。其中,农户创业是促进农村产业发展、实现扶贫致富的内生动力支撑。特别是对农民工来说,返乡创业将促进资本、技术、信息、劳动力等生产要素在时间和空间上高度集中的形成,从而推动传统农业转型,实现农业规模化经营,促进非农产业发展,加快农业剩余劳动力转移,进一步推动农业现代化、农村工业化和城市化发展。

然而,创业活动有最低的资本和技术要求。在包括中国在内的发展中国家,由于二元金融结构、不完全的金融市场和政府严格的金融管制,金融信贷约束程度相对较高。特别是,目前基于财富的有限责任信用体系将限制低收入群体实现有效的资本投资。虽然金融信用体系的收入来自实体经济,有效服务于实体经济的发展是金融信用体系稳定下来的基础,但由于产权不完整、不稳定等因素,我国农村土地抵押融资的功能和“产权经济属性”有限,导致农村居民因缺乏合意抵押而面临信用约束。因此,在过去,大多数农村居民通过社交网络(即社会资本)向亲友借钱。根据作者领导的北京理工大学研究小组2017年至2019年在湖南、宁夏、甘肃等地的研究结果,68.3%的农民向亲友借款,20.6%向信用社借款,1.2%向邮局借款,9.9%向其他金融机构借款。然而,向亲戚朋友借钱很难解决大规模的融资需求,因此扩大农村居民自主创业的融资渠道势在必行。

“两权”抵押融资机制(即农村土地承包经营权和农民住房产权)的引入,使农民能够将其土地资产资本化,这是解决农民信贷约束的重要途径。2015年8月,国务院发布了《农村承包土地和农民住房产权抵押贷款试点指导意见》。2019年8月26日,第十三届NPC常务委员会第十二次会议表决通过了《NPC常务委员会关于修改土地管理法的决定》。新修订的《土地管理法》不仅明确了土地的所有权和使用权,更好地保护了农民的权益,而且将土地流转提高到了需要确认的法律层面。此外,修订后的《土地管理法》还提出“鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置房屋”

作者发现“两权”抵押融资大大增加了农民创业的可能性。

然而,目前的“两权”抵押贷款仍面临诸多问题:一是在“人多土地少”的基本国情下,可用于抵押融资的耕地和宅基地极其有限,限制了抵押融资的规模。根据笔者2017年至2019年在宁夏、甘肃、湖南、山东和吉林进行的调查,西北地区、长江中下游地区和华北地区的平均每户耕地大多在5亩以下,而吉林等东北地区多在20亩至30亩左右,每亩产值相对较低,因此农民按揭融资规模有限。其次,土地流转后更难抵押经营权。据研究,为了降低风险,金融机构借钱的条件之一是要求土地出让期限不少于3年。然而,现实是“三权分立”后的“土地权利固化”。农民普遍持观望态度,不愿签订长期(一年以上)转让合同,导致大种植者或农业专业合作社无法利用转让的耕地进行抵押融资。第三,违约后抵押品的处置。由于土地产权和用途等制度性限制,农地抵押处置存在很大障碍,降低了金融机构接受土地抵押的意愿。

在调查过程中,笔者发现许多地方在推进“两权”抵押贷款政策的过程中积累了一些丰富的经验,为今后推进“两权”抵押贷款政策提供了可能。

首先,引入第三方担保机制,降低农业风险,提高金融机构借款意愿。在调查中,宁夏部分试点地区通过引入第三方担保机制,成功解决了金融机构与贷款农户之间的信息不对称问题。另一方面,它也降低了金融机构的借贷风险。这一机制的引入极大地提高了农地抵押融资的规模(平均家庭规模在5亩左右的农地可筹集5万元至10万元),缓解了当地农民的融资困难,提高了农地抵押融资的正式信贷满意度。

二是实施“虚拟土地”制度,解决农地抵押处置和“土地权利整合”问题。所谓“虚拟土地”是指以村庄为单位。每个农户持有的土地所有权证书中规定的土地数量仅为一个数字,转让证书和收入证书中规定的土地数量为一个数字。它实际上并不是指某块土地。如果一些个体农户想耕种土地,将指定一个单独的区域集中这些农户。根据笔者在山东省泰安市的调查,“虚拟土地”制度不仅可以降低土地产权保护和农民转让意愿带来的交易成本,实现农地的大规模管理,而且有利于农地抵押违约后的抵押物处置。

第三,完善农业保险制度,帮助农地经营权抵押。农业保险制度可以降低农业土地管理风险,提高金融机构贷款意愿。在吉林省的调查中,笔者发现农业保险的主要提供者有两个:政府机构和商业机构。虽然政府机构提供的农业保险保费相对较低,但保险金额也相对较小。相比之下,商业机构提供的农业保险一般以土地收入的5%作为保费,保险金额较高,但保险程序复杂,交易成本高。因此,今后我们可以努力增加政府机构在商业组织提供农业保险保障中的作用,降低商业组织的风险,提高商业组织接受保险的意愿,进一步降低农业经营风险。

总之,“两权”抵押贷款是农民自主创业的重要渠道之一。今后,应通过土地制度、农业保险制度和融资制度的创新,进一步巩固惠民政策,帮助农村振兴和农民脱贫致富。(作者是北京理工大学经济管理学院副教授、应用经济系副主任)

(责任编辑:罗伯特)

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